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經(jīng)國序民，正其制度。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》，全面回答了我國國家制度和國家治理應(yīng)該“堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”這個重大政治問題。

推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化，我們又應(yīng)該“堅持和鞏固什么，完善和發(fā)展什么”？

為自然資源治理現(xiàn)代化筑牢法治基石

法者，治之端也。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中全會審議通過的決定明確提出，全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著優(yōu)勢之一，要將堅持和完善中國特色社會主義法治體系擺在更加突出的位置。

在中國特色社會主義法治體系中，制度是治理的依據(jù)和結(jié)果，是為“法制”；治理是制度的實踐和創(chuàng)新，方為“法治”，二者相輔相成、不可分割，只有踐行“法治”才能將“法制”更好地轉(zhuǎn)化為治理效能。

作為國家法治體系的重要一隅，自然資源法治建設(shè)同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一法治規(guī)律，堅持“黨中央精神、國家立場、權(quán)責(zé)對等，嚴(yán)起來”的要求，筑牢五大基石。

推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，首先要構(gòu)建完備的自然資源法律規(guī)范體系。良法是善治之前提。適應(yīng)機(jī)構(gòu)改革和生態(tài)文明建設(shè)總體要求，自然資源領(lǐng)域建章立制的任務(wù)更加繁重。一方面，要加快修改《土地管理法實施條例》《永久基本農(nóng)田保護(hù)條例》等配套法規(guī)規(guī)章，確保新《土地管理法》順利實施；推動修改《礦產(chǎn)資源法》《森林法》等自然資源領(lǐng)域基本法律。另一方面，要配合相關(guān)部門做好長江保護(hù)法、南極法、國土空間開發(fā)保護(hù)法等起草工作，開展國土空間規(guī)劃法立法研究等。同時，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領(lǐng)和保障改革，健全自然資源法律體系。

推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建高效的自然資源法治實施體系。“徒法不足以自行?！敝挥袊?yán)格規(guī)范公正文明執(zhí)法，完善重大行政決策程序，持續(xù)做好規(guī)范性文件合法性審核，全面推行行政執(zhí)法“三項制度”，做到有法必依、執(zhí)法必嚴(yán)、違法必究，才能確保自然資源法律法規(guī)全面有效實施。在此基礎(chǔ)上，還要深入推進(jìn)“放管服”改革，實行“減證便民”，優(yōu)化營商環(huán)境，讓自然資源法治實施體系能夠高效運(yùn)轉(zhuǎn)。另外，還要用好民事公益訴訟、生態(tài)環(huán)境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資源法治實施體系，創(chuàng)新自然資源治理體系。

推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建嚴(yán)密的自然資源法治監(jiān)督體系。沒有監(jiān)督的權(quán)力必然導(dǎo)致腐敗，此乃鐵律。自然資源事關(guān)人民群眾重大財產(chǎn)權(quán)益和生態(tài)文明建設(shè)，工作人員履職過程中稍有不慎將嚴(yán)重侵害群眾權(quán)益以及國家利益和社會公共利益。要確保自然資源系統(tǒng)領(lǐng)導(dǎo)干部的權(quán)力始終運(yùn)行在法治軌道上，不僅要舞好黨內(nèi)監(jiān)督、人大監(jiān)督、民主監(jiān)督等“大棒”，還得用好行政復(fù)議、行政訴訟、公益訴訟等法治監(jiān)督“利器”。

推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，需要構(gòu)建有力的自然資源法治保障體系?；A(chǔ)不牢，地動山搖。沒有有力的法治保障，自然資源法治體系的建立就無從談起。自然資源法治建設(shè)要堅持黨的領(lǐng)導(dǎo)，將政治與業(yè)務(wù)高度融合，把黨中央精神貫徹到履行“兩統(tǒng)一”職責(zé)全過程；充實法律顧問、公職律師等力量，著力建設(shè)一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治隊伍；充分運(yùn)用大數(shù)據(jù)、云計算等現(xiàn)代科技手段和融媒體，打造“智慧法治”等。

推進(jìn)自然資源法治建設(shè)，還需完善的自然資源黨內(nèi)制度體系。依規(guī)治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。針對自然資源領(lǐng)域一些不作為、亂作為、形式主義和官僚主義的現(xiàn)象，必須加強(qiáng)系統(tǒng)治理和源頭治理，將有關(guān)措施上升為制度，以黨規(guī)黨紀(jì)嚴(yán)于國法之準(zhǔn)則鍛造出推動法治建設(shè)的中流砥柱，為自然資源法治建設(shè)保駕護(hù)航。

大道之行，天下為公；良法善治，民之所向。助力實現(xiàn)善治這一國家治理現(xiàn)代化的理想目標(biāo)，必須加快建設(shè)自然資源法治體系，實行最嚴(yán)格的制度、最嚴(yán)密的法治，為生態(tài)文明建設(shè)提供可靠保障，讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執(zhí)法決定、每一宗復(fù)議案件中都感受到公平正義。

牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個“牛鼻子”

一部當(dāng)代中國的現(xiàn)代化發(fā)展史，必然連著國家治理的現(xiàn)代化發(fā)展歷程。沒有扎實的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國家的“強(qiáng)”、人民生活的“好”。

十九屆四中全會審議通過《中共中央關(guān)于堅持和完善中國特色社會主義制度推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》后，治理體系和治理能力現(xiàn)代化一時間成為熱詞。自然資源部門作為我國生態(tài)文明建設(shè)的主力軍和主責(zé)部門，答好推進(jìn)自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化這份考題，責(zé)無旁貸。這包括如何完善和發(fā)展自然資源管理制度體系和將制度體系轉(zhuǎn)化為治理效能兩個層面問題。其中，一個深層的關(guān)鍵問題即自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度建設(shè)。

當(dāng)前，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革雖已啟動，但仍任重道遠(yuǎn)。權(quán)利體系包括什么、權(quán)利主體是誰的、權(quán)能如何完善和有效實現(xiàn)，以及如何推動制度實施轉(zhuǎn)化，這些核心問題一直是困擾自然資源管理實踐的深層次基礎(chǔ)性問題。只有從根本上回答清楚并有效實踐，才能確保山水林田湖草和諧永續(xù)發(fā)展。

其一，健全完善自然資源權(quán)利體系是前提。我國自然資源權(quán)利體系問題十分復(fù)雜，既有長期自然資源分散管理的歷史原因，也與我國民事法律制度建設(shè)密切相關(guān)。健全權(quán)利體系的首要任務(wù)是明確自然資源的范疇到底多大，即明確“物”的范圍，進(jìn)而明確各種自然資源實物包括的所有權(quán)、用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)體系。核心難點在于解決權(quán)利缺失和權(quán)利重疊交叉。比如：國有農(nóng)用地使用權(quán)、自留山自留地等權(quán)利類型空白。再比如：同為土地經(jīng)營權(quán)這一稱謂，但因招拍掛取得和流轉(zhuǎn)取得等權(quán)利取得方式不同，權(quán)利內(nèi)容差別很大，權(quán)利同名異質(zhì)問題突出。只有說清道明這些問題，才能談后續(xù)如何監(jiān)管保護(hù)。

其二，推進(jìn)不動產(chǎn)和自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記是基礎(chǔ)。確權(quán)登記是明確權(quán)利主體的有效手段，通過不動產(chǎn)登記將集體土地所有權(quán)和建設(shè)用地使用權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)等用益物權(quán)和擔(dān)保物權(quán)以及限制、提示法定事項記載于不動產(chǎn)登記簿，有效保護(hù)了不動產(chǎn)權(quán)益人的合法權(quán)益和市場交易安全。以不動產(chǎn)登記為基礎(chǔ)，將水流、森林、濕地等國家自然資源所有權(quán)和自然生態(tài)空間的自然狀況、權(quán)屬狀況等信息記載自然資源登記簿，并關(guān)聯(lián)有關(guān)不動產(chǎn)登記信息，能夠?qū)崿F(xiàn)對自然資源所有權(quán)主體的清晰確認(rèn)，并向全社會法定公開，有效解決了所有權(quán)不清楚問題，科學(xué)劃清了“四條邊界”。十九屆四中全會進(jìn)一步強(qiáng)調(diào)，推進(jìn)自然資源統(tǒng)一確權(quán)登記法治化、規(guī)范化、標(biāo)準(zhǔn)化、信息化，健全自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度，既體現(xiàn)了這項工作的重要性，也為后續(xù)工作推進(jìn)指明了方向。

其三，完善權(quán)能，創(chuàng)新權(quán)利實現(xiàn)方式是關(guān)鍵。主體、客體和內(nèi)容是權(quán)利的三要素。通論上，權(quán)利能力包括占有、使用、收益、處分四項，不同權(quán)利類型的權(quán)利內(nèi)容有別。如何對這四項權(quán)利進(jìn)行科學(xué)配置，是創(chuàng)新所有權(quán)實現(xiàn)方式的基礎(chǔ)和關(guān)鍵。尤其是要從自然資源價值和增量收益兩個層面，科學(xué)考量處理好國家、集體和個人的利益分配問題。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授權(quán)行使的自然資源清單范圍、不同權(quán)利行使主體間的權(quán)責(zé)邊界、協(xié)同模式、利益配置等，始終是權(quán)利實現(xiàn)方式躲不開、繞不過的問題。

眾所周知，制度的生命力在于執(zhí)行，只有執(zhí)行好、執(zhí)行到位，才能真正有效果。創(chuàng)新行政監(jiān)管制度體系，打通制度體系構(gòu)建向治理效能轉(zhuǎn)化的“最后一公里”尤為重要。長期以來，我們通過不斷創(chuàng)新運(yùn)用督導(dǎo)、檢查、督察、通報、問責(zé)等常規(guī)行政管理手段，推進(jìn)了自然資源監(jiān)管和保護(hù)有效落地。但面對新形勢、新要求，仍亟須不斷創(chuàng)新法理—邏輯—技術(shù)支撐—行政管理“四位一體”的自然資源治理工作方法論，打通科技創(chuàng)新成果向行政管理制度設(shè)計的堵點。

自然資源治理體系和治理能力現(xiàn)代化絕非一朝一夕即可實現(xiàn)。當(dāng)務(wù)之急是牢牢牽住自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革這個“牛鼻子”，做到民事和行政兩個視角“雙管齊下”，先解決“根”上的權(quán)利問題，再強(qiáng)調(diào)如何“管”出實效。

新時代生態(tài)修復(fù)亟待實現(xiàn)四大轉(zhuǎn)變

“良好的生態(tài)環(huán)境是最公平的公共產(chǎn)品，是最普惠的民生福祉。”當(dāng)下，保護(hù)生態(tài)環(huán)境，建設(shè)美麗中國，已逐漸成為人們的共識和自覺，而生態(tài)修復(fù)作為推進(jìn)新時代生態(tài)文明建設(shè)的重要途徑，也成為理論與實踐熱點。

黨的十九屆四中全會再次強(qiáng)調(diào)，要健全生態(tài)保護(hù)和修復(fù)制度，統(tǒng)籌山水林田湖草一體化保護(hù)和修復(fù)。其言也簡，其意也賅，再次告訴我們要秉承“山水林田湖草是一個生命同體”理念推進(jìn)新時代生態(tài)修復(fù)。但從國內(nèi)現(xiàn)有實踐來看，還須摒棄傳統(tǒng)生態(tài)修復(fù)的部分思維，做到四大轉(zhuǎn)變。

其一，要擺脫“只見樹木不見森林”的局限思維，從關(guān)注立地尺度向關(guān)注景觀尺度轉(zhuǎn)變。過去，傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)工程主要關(guān)注特定生態(tài)系統(tǒng)組成與結(jié)構(gòu)，傾注了大量精力研究植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實上，氣候變化對生態(tài)環(huán)境的影響巨大。在生態(tài)修復(fù)中如何提高生態(tài)系統(tǒng)應(yīng)對氣候變化的能力，也應(yīng)是探索的重點。當(dāng)下國際上新的生態(tài)修復(fù)工程已經(jīng)在關(guān)注景觀等多尺度生態(tài)過程，比如水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈相互作用等?！渡锒鄻有怨s》（2011）也呼吁要采用景觀方法規(guī)劃和執(zhí)行氣候變化適應(yīng)活動，以避免或減輕對生物多樣性的影響。

其二，基于“山水林田湖草是一個生命共同體”，從關(guān)注要素向關(guān)注要素間關(guān)系轉(zhuǎn)變。以往，我們的生態(tài)修復(fù)常常是“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護(hù)田的單純護(hù)田”，容易顧此失彼，造成生態(tài)的系統(tǒng)性破壞。實際上，山水林田湖草是一個生命共同體，需要整體保護(hù)、系統(tǒng)修復(fù)、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬斯·馬丁先生近日到訪自然資源部國土整治中心時所言，“關(guān)系”是生態(tài)修復(fù)成功的關(guān)鍵。新時代開展生態(tài)修復(fù)，應(yīng)突出不同生態(tài)系統(tǒng)之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學(xué)關(guān)系，摒棄過去單獨治理的思維。

其三，摒棄目標(biāo)思維的局限，從關(guān)注目標(biāo)向關(guān)注過程轉(zhuǎn)變。過去，我們講生態(tài)修復(fù)時往往會設(shè)定一個明確目標(biāo)，比如要恢復(fù)到破壞前的生態(tài)系統(tǒng)。然而，氣候變化使生態(tài)修復(fù)好比“射擊移動的靶子”，今天的參照生態(tài)系統(tǒng)其物質(zhì)水文循環(huán)、生態(tài)系統(tǒng)生產(chǎn)力和食物鏈等都已發(fā)生變化，成為“回不去的從前”。國際生態(tài)修復(fù)界認(rèn)為生態(tài)修復(fù)并沒有統(tǒng)一的“菜譜”，要通過恢復(fù)物種和生態(tài)過程來減輕人類干擾所帶來的影響。相比于傳統(tǒng)的“人類引導(dǎo)、自然助力”的修復(fù)方式，新的修復(fù)模式應(yīng)是“自然引導(dǎo)、人類助力”，給予自然休養(yǎng)生息的時間，讓它按照自然規(guī)律進(jìn)行自我修復(fù)，去塑造陸地和海洋，修復(fù)受損生態(tài)系統(tǒng)并恢復(fù)退化景觀。

其四，堅持安全、生態(tài)、景觀的次序，從基于技術(shù)向基于自然轉(zhuǎn)變。傳統(tǒng)的生態(tài)修復(fù)以征服自然、改造自然引以為豪，熱衷于追求高技術(shù)、高投入、大組團(tuán)、大景觀，因此常被詬病。新時代生態(tài)修復(fù)應(yīng)按照先消除威脅保生態(tài)安全，再修復(fù)生態(tài)系統(tǒng)組成、結(jié)構(gòu)以提升系統(tǒng)功能，再兼顧景觀的次序，依據(jù)生態(tài)系統(tǒng)恢復(fù)力大小，選擇自然恢復(fù)、人工輔助、人工重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術(shù)去打造“偽生態(tài)、實損害”工程、“盆景”項目、形象工程。

老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然?！惫湃松兄暗婪ㄗ匀弧保聲r代生態(tài)修復(fù)更應(yīng)“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然，用自然的解決方案去呵護(hù)山水林田湖草生命共同體。

不忘國土空間治理的初心和使命

“放眼世界，我們正在做的，是一件前無古人的大事。”一位專家在場場爆滿的國土空間規(guī)劃培訓(xùn)班上如是說。誠然，目前還沒有一個國家，能夠在如此的體量和縱深下，完成系統(tǒng)的國土空間規(guī)劃體系建設(shè)?？晒┙梃b的國際經(jīng)驗有限且零散，更多的路要靠我們自己摸索。

當(dāng)前，各地國土空間規(guī)劃編制正在緊鑼密鼓地推進(jìn)中，規(guī)劃編制者們被淹沒在基礎(chǔ)資料、數(shù)據(jù)、指標(biāo)、規(guī)則的海洋里。他們往往面臨兩重困局：一方面來自外部，國土空間作為承載生產(chǎn)生活生態(tài)各類需求的空間平臺，每一次規(guī)劃方案的修改，都面臨著復(fù)雜激烈的多元利益博弈；另一方面來自內(nèi)部，對于國土空間規(guī)劃這個新事物來說，無論是出身土地利用規(guī)劃、城鄉(xiāng)規(guī)劃還是其他專項規(guī)劃，每個規(guī)劃師都可能面臨大量的認(rèn)知空白。防止國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的多元融合目標(biāo)，在層層落實過程中不斷損耗、“層層降維”，最后回到老路上去，是管理層和業(yè)界普遍擔(dān)心的問題。因此，在國土空間規(guī)劃編制中，需要時時叩問初心；在面對艱難選擇時，要堅持核心價值判斷；在面對問題時，應(yīng)處理好幾大關(guān)系，掌握一些基本的思維方法。

自2015年《生態(tài)文明體制改革總體方案》發(fā)布以來，黨中央關(guān)于國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的一系列重要戰(zhàn)略部署形成了幾個核心價值判斷：是不是符合生態(tài)文明建設(shè)的總體要求；資源環(huán)境問題是否得到了緩解和解決；國土空間布局是否得到優(yōu)化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強(qiáng)。

筆者以為，圍繞這些核心價值判斷，應(yīng)著力處理好幾大關(guān)系：

一是人與自然的關(guān)系。工業(yè)文明將生態(tài)環(huán)境作為經(jīng)濟(jì)大系統(tǒng)的自然資源稟賦要素，而生態(tài)文明將人類經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)作為地球生態(tài)系統(tǒng)的子系統(tǒng)，其建設(shè)目標(biāo)是實現(xiàn)人與自然、人與人、人與社會的和諧。國土空間規(guī)劃體系建設(shè)也應(yīng)適應(yīng)這個發(fā)展趨勢，尊重自然、順應(yīng)自然、保護(hù)自然。

二是物質(zhì)與精神的關(guān)系。在基本物質(zhì)需求得到滿足的基礎(chǔ)上，人們會自然地追求健康美好的生活環(huán)境和精神文化的滿足。生態(tài)文明讓我們從大量生產(chǎn)、大量消費(fèi)、大量廢棄最終超出資源環(huán)境承載力的死循環(huán)中解脫出來，在綠色發(fā)展、循環(huán)發(fā)展、低碳發(fā)展中享受美好的生活環(huán)境；在人與自然、人與人、人與社會的和諧中，得到精神的安寧和滿足。落實到規(guī)劃中，就是從原來習(xí)慣的增量規(guī)劃模式，轉(zhuǎn)向增存并重甚至是減量規(guī)劃模式。

三是守住底線和差異化管控的關(guān)系。一方面，要加強(qiáng)生態(tài)保護(hù)紅線、永久基本農(nóng)田、城鎮(zhèn)開發(fā)邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實可持續(xù)發(fā)展的國家意志；另一方面，在底線管控之外，簡化審批程序和內(nèi)容，誰審批、誰監(jiān)管，管什么就批什么，給予地方更大的差別化政策空間。尤其是在詳細(xì)規(guī)劃層面，加大各領(lǐng)域?qū)＜液凸妳⑴c力度，突出體現(xiàn)地域特色、歷史風(fēng)貌、人文情懷、生態(tài)宜居。

四是“重構(gòu)”與“重來”的關(guān)系。國土空間規(guī)劃是“多規(guī)”的重構(gòu)和有機(jī)融合，不是推倒重來。它是在肯定原有“多規(guī)”合理性、有效性基礎(chǔ)上，取其精華，并根據(jù)生態(tài)文明建設(shè)的目標(biāo)要求，為解決國土空間布局和資源環(huán)境的突出問題，而進(jìn)行的規(guī)劃調(diào)整、重構(gòu)和融合。因此，“五級三類”國土空間規(guī)劃編制并不是平地起高樓，是有現(xiàn)實基礎(chǔ)的。它更多的工作量，在統(tǒng)一基礎(chǔ)數(shù)據(jù)、技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、信息平臺上，在建立國土空間開發(fā)保護(hù)“一張圖”上，在統(tǒng)籌協(xié)調(diào)各方利益上。評價重構(gòu)是否成功，就要回到核心價值觀，回到國土空間規(guī)劃體系建設(shè)的初心和使命上。

此外，針對國土空間規(guī)劃編制中普遍遇到的問題，可以考慮系統(tǒng)觀、整體觀、時空觀的思維方法。如：將山水林田湖草海作為一個有機(jī)整體，進(jìn)行系統(tǒng)規(guī)劃、管制、修復(fù)；將規(guī)劃編制、管制規(guī)則、行政審批、監(jiān)測監(jiān)督、跟蹤評估和動態(tài)調(diào)整作為一個有機(jī)整體，規(guī)劃才“能用、管用、好用”。對于當(dāng)前無法通過空間布局解決的問題，如未來發(fā)展的不確定性問題、隱伏礦藏的開發(fā)利用問題，可選用以時間換空間的方法來解決，以差別化管制規(guī)則來解決，以留白的方法來解決等。

總體來看，國土空間規(guī)劃體系建設(shè)時間緊、任務(wù)重、難度大，過分求全反易裹足不前，“畢功于一役”不切實際。不如知行合一，先解決主要矛盾，在工作推進(jìn)中，動態(tài)解決問題。有道是，別怕什么困難無窮，持之以恒加油干，有一寸進(jìn)步，就有一寸的歡喜。待經(jīng)年回首，看千秋偉業(yè)，巍然已成。

來源：自然全媒體（礦業(yè)邦公眾號）

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